中国生态文明体制改革的主要成就及经验启示

  文/李清源

建设生态文明是当今时代的基本特征,生态文明体制改革是生态文明建设的核心内容。在改革开放 40 周年这个承前启后、继往开来的关键节点,认真总结我国生态文明体制改革取得的主要成就以及获得的经验启示,对于全面推进社会主义生态文明迈向新时代具有重要的理论意义和实践意义。

 

一、中国生态文明体制改革的时代背景

生态文明体制是指国家为推进生态文明建设建立的一系列规则体系,包括生态文明建设的相关制度、组织架构及其运行机制。生态文明体制改革是中国生态文明建设顺利进入全面实施新阶段的重要保障,是提升我国生态文明建设水平和环境治理现代化水平的客观要求。

近代以来,人类改造自然的能力日益增强,人与自然环境的矛盾日益加剧,全球面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻挑战,中国也概莫能外。党的十一届三中全会作出实行改革开放的历史性决策, 经过几十年的不懈奋斗,我国经济社会发展实现了历史性跨越,工业化、城镇化进程突飞猛进,人民生活水平显著改善。但在这个过程中,以牺牲资源环境为代价换取经济高速增长的发展模式,引发和积累了大量生态问题,成为我国经济社会可持续发展的瓶颈制约。

20 世纪 90 年代,在全球可持续发展理念不断演变和中国改革开放不断深化的大背景下,中国共产党全面审视人类社会的发展问题,谋求从更高层面应对面临的困境与挑战。1994 年我国第一次制定出台《中国 21 世纪议程》,提出了经济社会与资源环境协调发展问题。

1996 年制定实施的“九五”规划中,提出要转变经济增长方式,实施可持续发展战略。2002 年 11 月,党的十六大把推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路确定为全面建设小康社会的四大目标之一。2005 年 12 月,《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在国家层面首提生态文明,使之正式进入经济和社会发展的主战场。2007 10 月,党的十七大将“建设生态文明”写入党代会的报告,并把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系。

2012 年 11 月,十八大将生态文明建设纳入“五位一体” 总体布局,从十个方面描绘了今后相当长一个时期我国生态文明建设的宏伟蓝图。2013 年 11 月,十八届三中全会《决定》首次提出要深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度。2015 年 5 月,中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》把健全生态文明制度体系作为重点,凸显建立长效机制在推进生态文明建设中的基础地位,同年 9 月发布《生态文明体制改革总体方案》阐明了我国生态文明体制改革的指导思想、理念、原则、目标以及实施保障,无疑是生态文明探索的重大突破。2017 年 10 月,十九大报告将“生态文明”列为社会主义现代化新征程的重要组成部分,要求加快生态文明体制改革,建设美丽中国,开启了生态文明建设的新篇章。显而易见,在全面深化改革开放的进程中,我党几代领导集体对生态文明建设的理性思考不断深化,对生态文明体制改革的认识水平不断提升, 坚持理论创新与体制改革相结合,形成的思想理论体系日趋成熟,提出的改革发展战略更趋完善,体现了积极探索生态文明建设规律的理论创新成果,彰显了新时期党中央治国理政的新境界。

当前,我国生态文明建设和生态环境保护正处于压力叠加、负重前行的关键期,但我国生态环境领域的改革起步较晚,生态文明体制改革相对滞后,尚不能完全适应加快生态文明建设进程的现实需要。与此同时,我国社会主要矛盾发生了重大变化,人民群众对美好生活的向往日趋强烈,而新的需求与旧的体制矛盾亟待解决。诚然, 只有把握新时代新特征,把生态文明体制改革放在更加突出的战略位置,放在全面深化改革的大格局中统筹安排,与其他方面的体制改革相辅相成、协同推进, 才能建立健全同“五位一体”总体布局相适应的体制机制,为解决生态文明领域的深层次矛盾和问题提供制度保障。在新时代背景下,积极探索适合我国国情的生态文明制度体系,进一步理顺体制、完善机制、健全法治, 强力推进生态文明建设与可持续发展,走出一条有别于西方传统工业文明、超越中国传统增长模式的中国特色发展道路显得尤为迫切和重要。

 

二、中国生态文明体制改革取得的主要成就

改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国生态文明体制改革扎实稳步推进,一些重要领域和关键环节实现了历史性突破,总体上呈现全面发力、纵深推进的良好态势。

(一)全面深化生态文明体制改革的共识逐步形成

生态文明建设是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的深刻变革,唯有统一认识、形成共识,方能进一步推进体制改革和机制创新。随着我国环境保护事业迅速发展,民众的环保意识不断提高,生态文明的思想意识逐渐树立。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在战略和全局的高度,提出了一系列关于生态文明建设与体制改革的新理念新思想,形成了习近平生态文明思想,丰富了生态文明理论体系。随之“绿水青山就是金山银山”等发展理念日益深入人心, 并逐步贯穿于生态文明体制改革之中,进而转化为推动生态文明建设的思想定力与行动定力。目前,最大限度地激发社会各界的积极性和创造力,进一步强化各级党委、政府的主体责任和政治担当,积极开展生态文明体制改革的探索与创新,切实解决深层次的体制障碍、制度缺陷及利益冲突,全方位全地域全过程地推进生态文明建设,正在成为全党乃至全社会的最大共识和共同追求。

(二)生态文明领域改革的顶层设计日臻完善

实践证明,加强顶层设计和总体规划,是破解制约生态文明建设体制障碍的重中之重。改革开放以来,历届党中央着眼长远和大局, 积极推进我国各领域的体制改革,不断结出丰硕成果。十八大以后,中央深改组以现实问题和改革目标为导向,审议通过 40 多项具体改革方案,对生态文明领域改革进行顶层设计和整体部署。同时《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》等纲领性文件彼此呼应、相互衔接,共同形成了中央关于深化生态文明体制改革的战略部署和制度构架。在过去几年里,我国生态文明体制改革顶层设计性质的“四梁八柱”得以构建,制约生态文明建设的关键体制机制障碍逐渐破解,生态文明领域的各项改革扎实推进。如自然资源资产产权制度改革已经展开,主体功能区制度逐步健全,空间规划体系改革试点全面启动,资源总量管理和全面节约制度不断强化, 资源有偿使用和生态补偿制度改革持续推进,环境治理体系改革力度明显加大,环境治理和生态保护市场体系加快建立,生态文明绩效评价考核和责任追究制度全面建立。应该说,我国生态文明体制改革在如此短的时期内取得如此多的阶段性成果,得益于地方层面的制度建设和实践创新扎实给力,更得益于中央层面的总体谋划和顶层设计清晰到位。

(三)生态文明领域的法律法规体系不断健全

不言而喻,我国的生态文明法律法规体系建设,是以现有资源环境法律法规体系为依托的。改革开放以来, 我国环境立法从无到有、从少到多,逐渐建立了由综合法、污染防治法、资源和生态保护法等组成的环保法律体系。十八大以来,我国加快了生态环境领域的法律法规体系建设,不断将生态文明体制改革成果、经验用法律法规的形式予以固化,不断增强相关法律法规的系统性、针对性和有效性,推动生态文明法治建设取得了显著成效。2015 年修订后的《环境保护法》正式施行,新法确立了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的基本原则,力求从法理上改变“先发展后治理”的思维定势和传统模式。2016 年陆续出台《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《土壤污染防治行动计划》,3 个“十条”聚集,进一步强化了政府对环境保护监管职责和企业污染防治责任。2018 年生态文明建设通过宪法上升为国家意志,为今后制定更细致有效的环境法规提供了根本的法律遵循。总的来看,环境保护法律法规的刚性约束力越来越紧,对环境违法行为的制裁力度越来越大,有法必依、违法必究的环境法治氛围基本形成,我国依法推动生态文明建设进入了力度最大、成效最好的时期。

(四)生态环境监管体制机制改革有序推进

我国生态环境监管体制机制改革,是生态文明制度建设中关键性基础性内容之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出关于改革生态环境保护管理体制的要求并作出具体部署。十九大报告提出设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,要求“三个统一行使”,为进一步深化监管体制改革提供了重要保障。2018 年初,根据国务院机构改革方案而组建的生态环境部整合其他六部门相关职责,强化了生态环境制度制定、监测评估、监督执法和督察问责四大职能,既有利于解决生态文明建设涉及多个部门职责不清、监管力量分散等问题,也有利于理顺资源环境领域“九龙治水”的管理体制。随着生态环境监管体制改革深入推进,各省区监管能力不强、监管手段单一、监管不到位的问题得到了一定程度的解决,生态环境监管水平大大提高。推进了省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革,有效遏制了地方保护主义;推行了“河长制”和湖长制”,加强了从水源到水龙头全过程监管;形成了职责明确、追责严格的责任制度链条,有效督促企业、政府和社会共担绿色发展之责;加大了覆盖 31 个省份的中央环保督察巡视,推动解决了大批突出环境问题。

(五)生态文明制度建设探索实践取得阶段性成果

近年来,我国在生态文明体制机制改革方面先行先试,探索可复制可推广的有效做法和成功经验意义重大。目前,整体推进与试点示范相结合,一大批改革综合实验陆续开展,一系列制度建设试点工作有序推进。2014 年国家启动生态文明建设示范区创建工作,青海、江西、云南、贵州纳入首批省级生态文明先行示范区,为全国生态文明体制改革探索可行路径。2016 年福建、江西、贵州被确立为首批国家生态文明试验区,据悉《生态文明体制改革总体方案》提出的 47 项重点任务中有 38 项在 3 个试验区开展试验,现已形成一批改革经验和制度成果。2017 年《建立国家公园体制总体方案》正式出台, 标志着国家公园建设进入实质性阶段。值得一提的是, 早在 2015 年底,习总书记亲自审定了《三江源国家公园体制试点方案》,要求维护和提升水源涵养功能,确保“中华水塔”生态安全。2018 年初《三江源国家公园总体规划》公布,明确至 2020 年正式设立三江源国家公园。很显然,国家之所以选择青海三江源率先开展国家公园体制试点,就在于其探索经验对西部重点生态功能区乃至全国江河源头区域生态文明建设具有极强的先导性和示范性。

 

三、中国生态文明体制改革实践的经验启示

在我国生态文明体制改革实践中,一系列重大改革探索获得了举世瞩目的辉煌成就,同时也为我们持续深化生态文明体制改革提供了极为重要的经验启示。

(一)坚持以多元共治模式推动全社会共同参与,是深化生态文明体制改革的重要基础

面对新形势新要求,不断完善社会共治制度,形成自上向下和自下向上相结合的全社会共治模式,为实现生态文明体制改革目标奠定坚实社会基础势在必行。我们必须构建政府、企业和社会共同参与的生态文明治理体系和运行机制,发挥好政府的主导和监管作用,发挥好企业的环保积极性和自我约束作用,发挥好社会组织和公众的参与和监督作用,实现从生态治理到生态预防、从政府管制到多元共治的转变;必须建立行之有效的宣教和舆论引导工作体系,在弘扬生态文化、普及生态教育的同时,引导社会公众客观认识当前我国生态环境保护所处的历史方位和阶段,深刻认识生态文明建设与体制改革的重要性复杂性系统性,真正把思想和行动统一到中央决策部署上来,把智慧和力量凝聚到支持和参与改革上来,不断激发共治活力;必须加快建立健全环境信息公开、环境公益诉讼和社会参与制度,进一步拓宽参与渠道和参与范围,同时全面实施《环境保护公众参与办法》,鼓励公众及社会团体、公益组织参与环境公共事务的决策、管理和监督,逐步构筑起全社会积极参与生态文明建设和体制改革的大格局。

(二)坚持以完善的制度体系推动生态文明建设,是深化生态文明体制改革的重要方向

针对制度建设的薄弱环节和体制运行中的梗阻问题,建立更加系统完备、科学规范、运行有效的制度体系, 是加快生态文明体制改革的着力点。我们必须按照生态文明体制改革总体要求,加快建立健全由八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系,为提升国家治理体系和治理能力建设夯实制度基石;必须加快建立包括生态文化、生态经济、目标责任、生态文明制度和生态安全体系在内的生态文明体系,尤其要构建覆盖生态环境保护全方位、多角度、立体化的生态文明制度体系,从根本上破除生态文明领域的制度瓶颈;必须进一步健全源头严防、过程严管、后果严惩的生态环保制度,完善权责明确、监管有效的运行机制,加强区域和流域生态环境监管体制与能力建设,切实提高自然生态监管效率;必须加快制度改革创新,建立完善市场化多元化生态补偿制度、行之有效的环境税收制度、多元绿色环保投入机制等等,不断增强制度的系统性、整体性、协同性,推动新时代生态文明建设走上制度化、规范化、常态化轨道。

(三)坚持以环境质量的持续改善增进民生福祉,是深化生态文明体制改革的重要目标

在全面深化改革的实践中,构建以改善生态环境质量为核心的目标责任体系,做足最公平的公共产品,做实最普惠的民生福祉,是我国生态文明建设与体制改革的根本目的之一。基于此,各级政府必须深刻把握新时代新使命,充分发挥党的领导和集中力量办大事的制度优势,充分利用改革开放 40 年来积累的坚实物质基础, 不断增加绿色投入,创造绿色资本,把环境污染治理好、把生态环境建设好,更好地维护人民生态权益;必须加快制定增进民生福祉的制度和政策,保障生态惠民、生态利民、生态为民,释放更多生态红利,增加更多绿色福利,着力解决好人民日益增长的优美生态环境需要与更多优质生态产品供给不足的突出矛盾,使人民群众不断增强获得感、提升幸福感;必须构建全过程、多层级生态环境风险防范体系,综合运用行政、市场、法治、科技等手段,打好污染防治攻坚战,从源头上遏制环境污染蔓延态势,不断提高环境治理能力和水平,实现国家与区域的生态安全;必须秉承共建共商共享新理念, 共谋全球生态文明建设大计,与国际社会携手共筑生态安全体系,力求使中国生态文明体制改革的成功经验, 为解决世界性生态危机提供重要借鉴,为各国加强生态治理增进人民福祉提供“中国方案”,助力全球共同实现可持续发展目标。

(四)坚持以政策制度促进发展模式绿色转型,是深化生态文明体制改革的重要抓手

在新的发展时期,建立完善绿色发展政策制度体系, 加快经济增长方式的根本转变,是生态文明体制改革的主要突破口。为此,中央政府必须加快制定完善体现生态文明建设要求的产业政策、消费政策、土地政策、金融政策、财政政策等,不断健全资源环境经济配套政策, 切实加大政策支持力度,构建高质量现代化经济体系, 推动我国经济结构朝着绿色低碳循环的方向优化升级; 各省区必须从区域发展实际出发,将绿色发展理念融于整体规划、政策制定和决策过程,不断推进产业生态化和生态产业化,坚决摒弃损害甚至破坏生态环境的发展模式,严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线, 把绿色生态优势转化为经济发展优势,为生态文明建设提供必要的物质基础;必须构建更加成熟更加定型的绿色法规制度体系,如国土开发保护制度、污染防治制度、生态补偿制度、环境损害赔偿制度、绿色核算和绿色产权制度等,使之成为推进生态文明建设的重要导向和刚性约束,从各个层面推动绿色生产和绿色消费,进而加快推动生态文明与美丽中国建设进程。

(五)坚持以强化制度执行促进改革举措精准落地,是深化生态文明体制改革的重要保障

在生态文明体制改革进程中,不断强化制度执行力度,将改革方案和举措细化落实是当务之急。各地区各部门必须建立完善改革落实机制,有序整合不同领域不同部门的监管力量,有效进行环境监管和行政执法,不断巩固生态文明体制改革的成效成果;必须持续抓好制度的执行落实,着力解决制度虚设和执行不到位问题, 确保有令必行、违者必究,不断增强法规制度的有效性和执行力;必须建立统一的生态质量监测和考核制度, 建立全国统一的实时在线环境监控系统,保证攻坚战各项目标任务的统计考核数据真实准确,保证地方环境保护审批和考核的真实性和严肃性;必须严格落实“党政同责”“一岗双责”要求,强化量化实化环境保护的目标责任,严格考核问责,力求将中央出台的各项改革方案、决策部署真正实施见效,确保生态文明体制改革稳步推进、方向不偏、精准落地。