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中俄新型伙伴关系运行机制的有关问题

  中俄新型伙伴关系运行机制的结构问题

  建立国家之间伙伴关系的运行机制在国际关系的历史上是一个新的问题。到底这一运行机制需要一种什么样的结构?在中外历史上没有非常成功的先例可供借鉴。中俄两国领导人和两国人民出于时代发展的需要进行建立国家之间伙伴关系运行机制的尝试,是难能可贵的。经过几年的实践,这一尝试虽然取得了一定的成效,但还不能说已经完善,尤其不能说已经建立起一套确实行之有效的运行机制。特别是这一运行机制最终应当具有怎样一种结构,两国还在探讨的过程之中。

  总的来看,中俄新型伙伴关系运行机制的结构比较松散。各种不同方面的运行机制如同各个层级的政府机关一样,这是造成不同的运行机制发挥作用不同的重要原因。那么,这种沟通国家之间关系的运行机制是否还应当有一个总的协调机关以及这一总的协调机关又如何运作,是需要进一步探讨的问题。俄罗斯驻华大使罗高寿认为,总理定期会晤机制中的各委员会“结构是根据现实生活的要求形成的,现在为最佳状态。委员会下设部长或副部长领导的政府间分委会:经贸合作分委会,科技合作分委会,能源合作分委会,运输合作分委会,核能合作分委会,航天合作分委会,银行合作分委会,通信和信息技术分委会。确保这一机制顺利运转的主要发动机是俄中两国政府首脑定期会晤筹备委员会,俄罗斯政府副总理赫里斯坚科和中国国务院副总理吴仪担任该委员会的负责人”;并说:从1996年中俄战略协作伙伴关系建立到2003年的7年中,“定期会晤机制及其分支机构(分委会和工作组)在解决各领域双边协作问题的过程中显示出很高的效率”【http://world.scol.com.cn/zwgx/20030922/2003922170914.htm。】。

  中俄新型伙伴关系相关机制的性质问题

  中俄战略协作伙伴关系运行机制中的不同方面,即这一运行机制框架中的各种相关机制建立的难易程度是不同的:有的机制建立比较容易,有的机制建立则有相当的难度。其建立的难易程度主要取决于各相关机制的不同性质。

  在中俄战略协作伙伴关系运行机制框架中,元首互访机制的建立和运行相对来说是比较容易的。首先是因为这一机制处于总的运行机制框架的最高层面和决策地位,在具体的建立和运行过程中不用再请示别人。其次是因为这一机制在具体的操作层面也比较简单,它只就一些最重大的问题做出决策就行。第三是因为这一机制建立的规则比较灵活,如该机制规定两国元首每年可进行一次互访和会晤,也可进行两次以上的互访或会晤。

  在中俄战略协作伙伴关系运行机制框架中,中俄友好、和平与发展委员会这一机制的建立和运行也比较容易。因为这一机制的性质是一个民间的组织,其主要任务是为促进中俄战略协作伙伴关系而进行以民间交流为主的活动。这种民间组织的性质就决定了:首先,该机制建立和运行的组织结构可以灵活多样;其次,该机制的组成人员可以灵活多样;第三,该机制所承担的任务可以灵活多样;第四,该机制完成任务的方式和所从事工作的方式也可以灵活多样。

  在中俄战略协作伙伴关系运行机制框架中,总理定期会晤机制的建立和运行相对来说是比较难的。首先,是因为这一机制是两国总的运行机制框架中的最高执行机制,如何正确理解和切实执行最高决策机制做出的决定并不是一件容易的事。其次,是因为这一机制的建立和完善是异常复杂的系统工程,不仅总理和副总理之间要定期会晤,就一些重大问题进行磋商并做出决定,而且还要建立在其管辖范围内的各委员会,而各委员会本身的建立和运行就是一个相对独立的系统工程,其所涉及的领域和范围就比较广,运作起来也比较复杂。第三,由于双方为各自政府执行的特点和性质所决定,为机制的建立和运行所制定的规则也比较严格。任何一件相关事宜都严格按规定的程序去办,不能有半点的马虎和纰漏。

  在中俄战略协作伙伴关系运行机制框架中,边境安全合作关系机制的建立和运行也是比较难的。首先,因为这一机制建立和运行起来比较复杂:从范围来说,既涉及中俄两国,又涉及中亚有关国家,双边外交关系再加上多边外交关系,要做到在各国之间进行很好的协调一致是非常不容易的。其次,是因为这一机制所从事的工作比较敏感,涉及到严格的保密制度,一招不慎,将会产生极为不好的严重后果。

  由于难易程度不一样,元首互访机制和中俄友好、和平和发展委员会在中俄战略协作伙伴关系形成的初期就顺利地建立起来和正常地运转。元首互访的重大作用已得到各方面的肯定,中俄友好、和平和发展委员会也取得显著成绩。2003年9月,中国国家主席胡锦涛在致中俄友好、和平和发展委员会第五次全体会议的贺词中说:“中俄友好、和平与发展委员会成立6年来,在双方主席和各位委员的共同努力下,为增进中俄两国人民之间的相互理解和传统友谊做了大量工作,取得显著成效,已成为推动两国民间友好交流的主渠道、宣传和落实《中俄睦邻友好合作条约》的生力军。”曾庆红也说,中俄友好、和平与发展委员会在增进两国人民相互理解与信任、促进友好交流与合作、扩大中俄关系社会基础方面发挥着重要作用。

  由于难易程度不一样,虽然总理定期会晤本身多年来得以按期举行,但为落实总理定期会晤所制定的方案,其所属的各专门委员会的建立和运行却参差不齐,效果也有很大差别。有的专门委员会取得了很好的成绩,如教卫文体委员会,有的专门委员会所取得的成绩则不太理想。至于边境安全合作关系机制,虽然早在1996年中俄战略协作伙伴关系形成之初,中、俄、哈、吉、塔等国就签署协定,“上海五国”机制开始建立,但是,直到2004年1月,这一机制的常设机构——秘书处才得以在上海最终建立。直到这时,由于秘书处的成立,“作为一个完整意义上的国际组织的地位”的“上海五国”到“上海合作组织”,才得正式形成,因为“常设机构是国际组织作为实体存在的重要象征”。所以,担任秘书处这一常设机构秘书长的张德广说:“以秘书处的成立为标志,上海合作组织将正式结束初创阶段,开始以一个日趋完善成熟的国际组织的形象展现在世人面前。”【《世界知识》2004年第1期。】而发展到现在这一步,其间经过了长达八年多的探索、尝试和努力。由此可知其困难程度。

  由于中俄新型伙伴关系相关机制的性质不同,从而导致相关机制的建立和运作中的难易程度不同,其所带来的问题是,如何评价各相关机制所发挥的作用,以及如何在两国运行机制总框架中准确定位和正确运行各相关机制。

  中俄新型伙伴关系运行机制的作用问题

  关于建立中俄新型伙伴关系运行机制所具有的作用,中俄两国联合发表的文件、两国领导人和两国专家学者都有很多的说明和论述。这些说明和论述可以说是建立各种相关机制的基本出发点。以此为基础,各种相关机制在不同时期和不同的历史背景下得以建立。

  中俄新型伙伴关系运行机制是一个包括高层会晤机制、安全机制、中央政府和地方政府、政府和民间在内的各个层次的交流运行机制。它的实践结果,有力地推动了中俄在各个层面上的交流,使中俄关系的基础日趋巩固。中俄元首会晤机制和中俄热线电话的建立,使两国领导人联系经常化也更加方便。如在俄罗斯领导人从叶利钦向普京过渡时,两国领导人通过多次的电话联系和正常的会晤,使中俄关系没有因为领导人的变动受到大的影响。中俄总理定期会晤机制及中俄间政府各部门合作机制的建立,在中俄政府和政府各部门间架起一道沟通的桥梁,使信息在双方的决策部门得到有力交流,从而有利于解决中俄在经济科技等方面交流合作出现的疑难问题,保持中俄关系的平衡发展。以中俄跨国输油管道建设问题为例,虽然由于日本的介入使问题日趋复杂化,但是并没有造成中俄关系急剧变化,这不能不归功于这种新型伙伴运行机制的建立。而边境贸易合作机制、地方合作机制和一系列民间合作机制的建立,更是促进了中俄间各层次的交流,使中俄关系的基础更加巩固。

  正因为中俄战略协作伙伴关系运行机制发挥重要作用,所以,中国外交部副部长刘古昌认为,1996年中俄战略协作伙伴关系建立近十年来所取得的“重要成果”的第一条就是:“高层交往十分密切并形成机制。双方已建立起一系列年度高层交往机制,最主要的是两国元首互访机制,议会领导人互访机制,总理定期会晤机制,总理定期会晤委员会,教文卫体合作委员会,外长互访机制,等等。通过这些机制化的高层交往,中俄两国已建立起牢固的政治互信和合作关系。”【《求是》杂志,2002年12月1日。】俄罗斯驻华大使罗高寿也认为,“由于这一机制的高效运转,我们近几年来双边合作的潜力明显增强,或者如人们常说的那样,为相互关系奠定了物质基础。”【http://world.scol.com.cn/zwgx/20030922/2003922170914.htm。】

  然而,在评价中俄新型战略协作伙伴关系运行机制对中俄关系的影响时,也要看到这一机制本身所具有的局限性。中俄两国是两个不同的国家,他们有各自的国家利益,尤其是在当今世界格局中,中俄两国在许多国际问题上无法做到步调一致,加之由于历史的和现实的原因,双方也存在矛盾和分歧。中俄新型伙伴运行机制的建立,虽然在促进双方的沟通交流方面起了重大作用,但它不可能解决两国根本的国家利益问题。

  同时还需要注意的是,由于中俄两国的文化差异和对中俄战略协作伙伴关系的性质的认识不同,双方在具体执行双方形成的伙伴关系框架和各种沟通机制的过程中,其表现是有明显不同的。总的来看,是中国方面特别重视双方形成的合作框架和运行机制的建立,愿以此作为中俄战略协作伙伴关系的准则,并愿不折不扣的执行。俄罗斯方面则不一定看重双方的合作框架和运行机制,而常常是以自己的一时利益和根本利益为准绳,随时都愿意突破有关合作框架。这是应当引起双方,特别是中国方面充分注意的。